Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2021, sygn. I OSK 2907/20

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 27/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 roku sygn.akt II SA/Łd 27/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddalił skargę.

Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), został zatwierdzony podział nieruchomości położonej w [...], gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność R. i K.Z., zgodnie z mapą z projektem podziału wykonaną przez Biuro Usług Geodezyjne - Kartograficznych w [...], zaewidencjonowaną za nr [...], stanowiącą załącznik do w/w decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Starosta [...], na wniosek R. i K. małż. Z., działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 2, 3, 4, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm,) w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...] nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1591 ha, posiadającą w dniu wydania decyzji podziałowej powierzchnię 0,1600 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że ustawowym skutkiem orzeczenia o podziale jest przejście z mocy samego prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W świetle art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. podział musiał być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Według ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przejęta działka posiadała przeznaczenie pod tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. W konsekwencji uwzględnić należało przeznaczenie, jakie posiadała nieruchomość pierwotna, z której wydzielono przedmiotową działkę (por. orzeczenie NSA, sygn. akt I OSK 142/13). Zdaniem Wojewody prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę szacowania wartości nieruchomości transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd przywołał treść art. 130 u.g.n., zgodnie z którą wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z kolei art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Sąd I instancji wskazał, że w dacie orzekania o podziale nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Stosownie do ustaleń tego planu działka nr [...] (obecnie [...]) stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z usługami towarzyszącymi (MN). Nowy plan miejscowy uchwalono dopiero w 2011 r. Przeznaczenie wywłaszczonych działek pod budownictwo mieszkaniowe nie budziło zatem żadnych wątpliwości.

W dalszej części sąd wyjaśnił, że metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Rzeczoznawca, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zatem zastosowała § 36 ust. 1 tego rozporządzenia i oszacowała wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości budowlanych. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...], według którego ust. 4 § 36 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania wobec ustalenia, że w dniu wydania decyzji podziałowej przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę.

Nieuzasadnione, w ocenie Sądu, były także zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

Analizując treść operatu szacunkowego Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Powoływany z kolei przez stronę skarżącą operat szacunkowy B.P. nie mógł wpłynąć na wynik sprawy, bowiem jak wynika z jego treści wyceną objęto w nim prawo własności przedmiotowej działki stanowiącej drogę dojazdową, a zatem nie uwzględniono w nim stanu nieruchomości istniejącego w dacie podziału.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r. wniosła Gmina [...].

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach:

- naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

a/ art. 154 w zw. z art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, iż podstawą do ustalenia odszkodowania za wydzieloną działkę jest wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy winno się wziąć pod uwagę wartości działek drogowych;

b/ art. 153 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez:

- przyjęcie, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wiarygodnym dowodem wyceny rynkowej wartości działki wydzielonej pod drogę z gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy wycena winna być oparta o wartości działek drogowych, jak również - w razie przyjęcia, że wycena winna być dokonana z uwzględnieniem takiego przeznaczenia - rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przy zastosowaniu nieadekwatnych kryteriów oraz bez wyjaśnienia stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę [...]

- przyjęcie, iż odszkodowanie winno być równe wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, przy czym ani Sąd ani Organy obu instancji nie uzasadniły swojego stanowiska w tym zakresie;

- naruszeniu przepisów postępowania:

a/ art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k,p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 przez błędną ocenę przez Sąd prawidłowości stosowania przepisów administracyjnych przez Organ oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących oddaleniem skargi podczas, gdy:

- ustalono odszkodowanie w oparciu o wadliwą formalnie i merytorycznie wycenę rynkową wydzielonej nieruchomości;

- nie powzięto wątpliwości co do prawidłowości ustaleń i ocen zawartych w operacie szacunkowym po zapoznaniu się z kontroperatem wykonanym na zlecenie Skarżącej, mimo że kontroperat został sporządzony z uwzględnieniem właściwych podstaw i metod wyceny nieruchomości;

- nie dokonano jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania wydzielonej działki w dacie wydania decyzji podziałowej i w dacie orzekania o odszkodowaniu, mimo podnoszonych przez Skarżącego zarzutów;

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. - przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez Organy obu instancji;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (w odniesieniu do oddalonej skargi składanej przez Gminę [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Istota zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. na zlecenie organu, jest wadliwy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie biegła rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieprawidłowo przy wycenie nieruchomości zastosowała § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przyjmując do wyceny wartość nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy wycena winna być oparta o wartości działek drogowych. Ten błąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skutkował nieprawidłowo wyliczoną wartością nieruchomości, a w ślad za tym niewłaściwą kwotą ustalonego odszkodowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił organom niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii z dnia [...] czerwca sporządzonej przez rzeczoznawcę B.P. Przyjęła ona, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowo do wyceny działki o charakterze drogowym.

Wskazać należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1591 ha, wydzieloną pod drogę publiczną gminną na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu wartości rynkowej takiej nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową wyżej wskazanej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, którego oceny dokonują organy w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA: z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, wyroki dostępne pod adresem internetowym, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Skoro sporządzony w niniejszej sprawie operat nie budził wątpliwości co do jego prawidłowości, organ nie miał obowiązku poddania go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czy też powołania nowego biegłego. Wskazywany natomiast przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B.P. prawidłowo został uznany przez organy i sąd za nieprawidłowy. W operacie tym za podstawę wyceny przyjęto bowiem nieruchomości o przeznaczeniu odmiennym niż nieruchomość wydzielona w wyniku podziału.

W zarzutach naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 134, art. 154 u.g.n. w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Drugim z zarzutów naruszenia prawa materialnego był zarzut naruszenia art. 153 w związku z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości poprzez przyjęcie przeznaczenia mieszkaniowego, podczas gdy na dzień wydania decyzji podziałowej przez Kierownika Urzędu w [...] działka stanowiła drogę dojazdową do pozostałych wydzielonych działek z czego, zdaniem skarżącej, wynikało przeznaczenie drogowe działki. Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. podstawowym źródłem ustalenia przeznaczenia nieruchomości jest jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki w wyniku którego wydzielona została działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Stosownie do ustaleń tego planu działka nr [...] (obecnie [...]) stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z usługami towarzyszącymi (MN). Stąd też dla potrzeb niniejszego postępowania w sprawie o odszkodowanie prawidłowo, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. zostało ustalone przeznaczenie nieruchomości zgodne z przeznaczeniem w planie miejscowym. Stanowisko skarżącej kasacyjnie odwołujące się do faktycznego wykorzystywania nieruchomości nie ma zatem, w warunkach tej sprawy, podstawy prawnej.

Nie został również naruszony § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości ponieważ nie miał on w tej sprawie zastosowania. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje wprawdzie odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, jednakże przepis ten nie dotyczy nieruchomości nie przeznaczonych na cele drogowe. .

Zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczyły również przyjęcia wartości rynkowej jako podstawy wyliczenia wysokości odszkodowania. Skarżąca wskazywała, że wartość rynkowa powinna stanowić dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Również ten zarzut mający swoje oparcie w art. 153 u.g.n. jest niezasadny i wynika z błędnej wykładni przepisu dokonanej przez skarżącą kasacyjnie.

Art. 153 u.g.n. stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Punktem wyjścia dla ustalenia ceny rynkowej jest art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazujący, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych, pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Jest zatem oczywistym, że cena nieruchomości ustalana w operacie szacunkowym to cena najbardziej zbliżona do ceny rynkowej. W celu zagwarantowania poprawności wyliczenia ustawodawca wskazał kryteria jakimi musi posługiwać się rzeczoznawca majątkowy. Należą do nich wprost wskazane w art. 154 u.g.n.: rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, ale także wynikające z art. 151 u.g.n. czyli ceny transakcji zawieranych w sposób dobrowolny, z cenami adekwatnymi do wartości nieruchomości podobnych, które już stanowiły przedmiot obrotu rynkowego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała błędów w tym zakresie w operacie szacunkowym. Kwestionowała jedynie dobór nieruchomości przyjętych do wyceny pod kątem ich przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe. Jak wyjaśniono wyżej zarzut w tym zakresie był niezasadny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przypomnieć należy treść powołanego art. 98 ust. 3 zgodnie z którym, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1, czyli działki wydzielone pod drogi publiczne np. gminne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa stają się własnością gminy, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przysługuje odszkodowanie. Wynika również, że w przypadku nieuzgodnienia wysokości odszkodowania, odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 98 ust. 3 ustawy był między innymi podstawą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji w sprawie odszkodowania, a jego treść i znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości. Należy natomiast zwrócić uwagę, że odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustalane jest według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. art. 130 do 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami powoływanego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Tak więc zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy jest niezasadny.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. "przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organy obu instancji".

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice niniejszej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sam zaś fakt, że WSA oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Nie zostały naruszone również przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wiązała naruszenie tych przepisów z wadliwie sporządzonym operatem szacunkowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak również prawidłowo ocenił materiał dowodowy, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony przez Jolantę Galia w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku ocena prawidłowości sporządzonego operatu dokonana została z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi zasad wyceny, jak również z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd dokonując tej oceny odwoływał się do konkretnych przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego i w oparciu o te regulacje ocenił operat szacunkowy. Po drugie o niezasadności tego zarzutu świadczy brak wskazania naruszenia przepisów dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest wyjątkowym rodzajem dowodu do którego mają zastosowanie szczególne przepisy. Zasady dotyczące ustalania odszkodowania określone są w art. 130-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe sporządza się na podstawie art. 149-159 tej ustawy, nadto zastosowanie również mają przepisy rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Żaden z zarzutów naruszenia powyższych przepisów nie okazał asie zasadny.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprawia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 roku sygn.akt II SA/Łd 27/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddalił skargę.

Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania:

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), został zatwierdzony podział nieruchomości położonej w [...], gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność R. i K.Z., zgodnie z mapą z projektem podziału wykonaną przez Biuro Usług Geodezyjne - Kartograficznych w [...], zaewidencjonowaną za nr [...], stanowiącą załącznik do w/w decyzji.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Starosta [...], na wniosek R. i K. małż. Z., działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 2, 3, 4, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm,) w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy [...] nieruchomość, wydzieloną pod drogę publiczną gminną, położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1591 ha, posiadającą w dniu wydania decyzji podziałowej powierzchnię 0,1600 ha.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał, że ustawowym skutkiem orzeczenia o podziale jest przejście z mocy samego prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W świetle art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. podział musiał być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Według ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przejęta działka posiadała przeznaczenie pod tereny budownictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi. W konsekwencji uwzględnić należało przeznaczenie, jakie posiadała nieruchomość pierwotna, z której wydzielono przedmiotową działkę (por. orzeczenie NSA, sygn. akt I OSK 142/13). Zdaniem Wojewody prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę szacowania wartości nieruchomości transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Sąd przywołał treść art. 130 u.g.n., zgodnie z którą wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Zgodnie z kolei art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Sąd I instancji wskazał, że w dacie orzekania o podziale nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Stosownie do ustaleń tego planu działka nr [...] (obecnie [...]) stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z usługami towarzyszącymi (MN). Nowy plan miejscowy uchwalono dopiero w 2011 r. Przeznaczenie wywłaszczonych działek pod budownictwo mieszkaniowe nie budziło zatem żadnych wątpliwości.

W dalszej części sąd wyjaśnił, że metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4). Rzeczoznawca, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zatem zastosowała § 36 ust. 1 tego rozporządzenia i oszacowała wartość przedmiotu wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości budowlanych. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody [...], według którego ust. 4 § 36 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania wobec ustalenia, że w dniu wydania decyzji podziałowej przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę.

Nieuzasadnione, w ocenie Sądu, były także zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Operat szacunkowy stanowi bowiem opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11, Lex nr 1120654).

Analizując treść operatu szacunkowego Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że został on sporządzony prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Powoływany z kolei przez stronę skarżącą operat szacunkowy B.P. nie mógł wpłynąć na wynik sprawy, bowiem jak wynika z jego treści wyceną objęto w nim prawo własności przedmiotowej działki stanowiącej drogę dojazdową, a zatem nie uwzględniono w nim stanu nieruchomości istniejącego w dacie podziału.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2020 r. wniosła Gmina [...].

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach:

- naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię:

a/ art. 154 w zw. z art. 134 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, iż podstawą do ustalenia odszkodowania za wydzieloną działkę jest wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy winno się wziąć pod uwagę wartości działek drogowych;

b/ art. 153 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez:

- przyjęcie, że operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wiarygodnym dowodem wyceny rynkowej wartości działki wydzielonej pod drogę z gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy wycena winna być oparta o wartości działek drogowych, jak również - w razie przyjęcia, że wycena winna być dokonana z uwzględnieniem takiego przeznaczenia - rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przy zastosowaniu nieadekwatnych kryteriów oraz bez wyjaśnienia stopnia podobieństwa i różnic nieruchomości porównywanych z nieruchomością przejętą przez Gminę [...]

- przyjęcie, iż odszkodowanie winno być równe wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, przy czym ani Sąd ani Organy obu instancji nie uzasadniły swojego stanowiska w tym zakresie;

- naruszeniu przepisów postępowania:

a/ art, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k,p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 przez błędną ocenę przez Sąd prawidłowości stosowania przepisów administracyjnych przez Organ oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących oddaleniem skargi podczas, gdy:

- ustalono odszkodowanie w oparciu o wadliwą formalnie i merytorycznie wycenę rynkową wydzielonej nieruchomości;

- nie powzięto wątpliwości co do prawidłowości ustaleń i ocen zawartych w operacie szacunkowym po zapoznaniu się z kontroperatem wykonanym na zlecenie Skarżącej, mimo że kontroperat został sporządzony z uwzględnieniem właściwych podstaw i metod wyceny nieruchomości;

- nie dokonano jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktycznego sposobu wykorzystywania wydzielonej działki w dacie wydania decyzji podziałowej i w dacie orzekania o odszkodowaniu, mimo podnoszonych przez Skarżącego zarzutów;

b/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. - przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez Organy obu instancji;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (w odniesieniu do oddalonej skargi składanej przez Gminę [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Istota zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.G. na zlecenie organu, jest wadliwy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie biegła rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieprawidłowo przy wycenie nieruchomości zastosowała § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przyjmując do wyceny wartość nieruchomości z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy wycena winna być oparta o wartości działek drogowych. Ten błąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, skutkował nieprawidłowo wyliczoną wartością nieruchomości, a w ślad za tym niewłaściwą kwotą ustalonego odszkodowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił organom niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii z dnia [...] czerwca sporządzonej przez rzeczoznawcę B.P. Przyjęła ona, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowo do wyceny działki o charakterze drogowym.

Wskazać należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1591 ha, wydzieloną pod drogę publiczną gminną na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1994 r. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu wartości rynkowej takiej nieruchomości jest opinia rzeczoznawcy majątkowego ustalająca wartość rynkową wyżej wskazanej nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości, którego oceny dokonują organy w oparciu o art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. m.in. wyroki NSA: z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2499/15, wyroki dostępne pod adresem internetowym, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Skoro sporządzony w niniejszej sprawie operat nie budził wątpliwości co do jego prawidłowości, organ nie miał obowiązku poddania go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czy też powołania nowego biegłego. Wskazywany natomiast przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B.P. prawidłowo został uznany przez organy i sąd za nieprawidłowy. W operacie tym za podstawę wyceny przyjęto bowiem nieruchomości o przeznaczeniu odmiennym niż nieruchomość wydzielona w wyniku podziału.

W zarzutach naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 134, art. 154 u.g.n. w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Drugim z zarzutów naruszenia prawa materialnego był zarzut naruszenia art. 153 w związku z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości poprzez przyjęcie przeznaczenia mieszkaniowego, podczas gdy na dzień wydania decyzji podziałowej przez Kierownika Urzędu w [...] działka stanowiła drogę dojazdową do pozostałych wydzielonych działek z czego, zdaniem skarżącej, wynikało przeznaczenie drogowe działki. Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. podstawowym źródłem ustalenia przeznaczenia nieruchomości jest jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki w wyniku którego wydzielona została działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania, obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] czerwca 1993 r. nr [...]. Stosownie do ustaleń tego planu działka nr [...] (obecnie [...]) stanowiła teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne z usługami towarzyszącymi (MN). Stąd też dla potrzeb niniejszego postępowania w sprawie o odszkodowanie prawidłowo, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. zostało ustalone przeznaczenie nieruchomości zgodne z przeznaczeniem w planie miejscowym. Stanowisko skarżącej kasacyjnie odwołujące się do faktycznego wykorzystywania nieruchomości nie ma zatem, w warunkach tej sprawy, podstawy prawnej.

Nie został również naruszony § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości ponieważ nie miał on w tej sprawie zastosowania. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje wprawdzie odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, jednakże przepis ten nie dotyczy nieruchomości nie przeznaczonych na cele drogowe. .

Zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczyły również przyjęcia wartości rynkowej jako podstawy wyliczenia wysokości odszkodowania. Skarżąca wskazywała, że wartość rynkowa powinna stanowić dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Również ten zarzut mający swoje oparcie w art. 153 u.g.n. jest niezasadny i wynika z błędnej wykładni przepisu dokonanej przez skarżącą kasacyjnie.

Art. 153 u.g.n. stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Punktem wyjścia dla ustalenia ceny rynkowej jest art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazujący, że wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych, pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Jest zatem oczywistym, że cena nieruchomości ustalana w operacie szacunkowym to cena najbardziej zbliżona do ceny rynkowej. W celu zagwarantowania poprawności wyliczenia ustawodawca wskazał kryteria jakimi musi posługiwać się rzeczoznawca majątkowy. Należą do nich wprost wskazane w art. 154 u.g.n.: rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, ale także wynikające z art. 151 u.g.n. czyli ceny transakcji zawieranych w sposób dobrowolny, z cenami adekwatnymi do wartości nieruchomości podobnych, które już stanowiły przedmiot obrotu rynkowego. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała błędów w tym zakresie w operacie szacunkowym. Kwestionowała jedynie dobór nieruchomości przyjętych do wyceny pod kątem ich przeznaczenia na budownictwo mieszkaniowe. Jak wyjaśniono wyżej zarzut w tym zakresie był niezasadny.

Natomiast zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przypomnieć należy treść powołanego art. 98 ust. 3 zgodnie z którym, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1, czyli działki wydzielone pod drogi publiczne np. gminne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa stają się własnością gminy, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna przysługuje odszkodowanie. Wynika również, że w przypadku nieuzgodnienia wysokości odszkodowania, odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany art. 98 ust. 3 ustawy był między innymi podstawą prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania decyzji w sprawie odszkodowania, a jego treść i znaczenie nie wywołuje żadnych wątpliwości. Należy natomiast zwrócić uwagę, że odszkodowanie o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustalane jest według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tj. art. 130 do 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami powoływanego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Tak więc zarzut dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy jest niezasadny.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 p.p.s.a. "przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organy obu instancji".

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice niniejszej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Sam zaś fakt, że WSA oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Nie zostały naruszone również przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wiązała naruszenie tych przepisów z wadliwie sporządzonym operatem szacunkowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Po pierwsze jak wynika z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak również prawidłowo ocenił materiał dowodowy, a w szczególności operat szacunkowy sporządzony przez Jolantę Galia w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie. Jak wynika z uzasadnienia wyroku ocena prawidłowości sporządzonego operatu dokonana została z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi zasad wyceny, jak również z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd dokonując tej oceny odwoływał się do konkretnych przepisów powołanej ustawy i rozporządzenia dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego i w oparciu o te regulacje ocenił operat szacunkowy. Po drugie o niezasadności tego zarzutu świadczy brak wskazania naruszenia przepisów dotyczących zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest wyjątkowym rodzajem dowodu do którego mają zastosowanie szczególne przepisy. Zasady dotyczące ustalania odszkodowania określone są w art. 130-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe sporządza się na podstawie art. 149-159 tej ustawy, nadto zastosowanie również mają przepisy rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Żaden z zarzutów naruszenia powyższych przepisów nie okazał asie zasadny.

Niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprawia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.